Previamente a abordar el tema de la gestión de crisis en América Latina, daremos un breve repaso a la conceptualización de crisis y gestión de crisis para comprender mejor el sistema de gestión de crisis en América Latina, a través de la OEA.
¿qué es una crisis?
El término crisis se ha usado numerosas veces para describir una situación de estrés, el significado de crisis no está ligado a un contexto particular, sino que muta y se adapta en función al entorno en que es usado, sin embargo, podemos mantener un concepto constante. Una crisis es una situación de dificultades más o menos graves, que se vincula al concepto de emergencia, que se refiere a que dicha situación está fuera de control. La crisis como una situación nos indica que contiene un rasgo temporal, por lo que puede variar con el tiempo y mutar a otro concepto.
En el ámbito de las relaciones entre estados, Isidro Sepúlveda nos hace referencia a la evolución del concepto de crisis y su modernidad, en la edad media, las crisis las sopesaban los monarcas de forma interna en su corte, por lo que, para el resto de sociedad, parecía que se empezaba una guerra sin una situación de crisis. Con el estado moderno se busca la legitimidad en la toma de decisiones, por lo que se empieza a externalizar el concepto. Podemos asumir que el concepto de crisis tiene un uso político, un uso para justificar ciertas tomas de decisiones. Así, el concepto de crisis no solo tiene un rasgo temporal, sino también representa un punto de inflexión, que puede llegar a cambiar tendencias, o justificar ese cambio.
Una vez asumido que una crisis es una situación temporal de dificultad a la que se debe dar respuesta mediante una toma de decisión, la cual puede suponer un cambio de tendencia, mostrándose como un punto de inflexión. En consecuencia, vemos que la crisis cuenta con un antes y un después, dentro de una línea temporal, las cuales las podemos categorizar en fases: (1) situación previa, (2) situación inestable, (3) toma de decisión.
Las tipologías de las crisis vienen dadas por sus elementos funcionales, que ambienta la clasificación de la crisis. De castro y Sepúlveda distinguen algunos de estos elementos funcionales. Un elemento dimensional de la crisis referido a al espacio geográfico y los aspectos que implica. Otro elemento es la naturaleza de la crisis, referido a la temática en cuestión (política, social, económica, ecológica). Ambos autores consideran, por parte del elemento dimensional, las siguientes categorías: global, con afectación a la humanidad en su conjunto; internacional, afecta a dos o más países y afecta la comunidad internacional; nacional, con afectación interna a un estado; regional, con afectación a una limitación geográfica que puede incluir o no a dos o más estados o una región interna de un estado; crisis local, delimitada a una región pequeña, caracterizada además por su corta duración
En lo que respecta a este artículo y las gestiones de crisis que considera la OEA, serán crisis políticas en la limitación geográfica del continente americano, como más adelante veremos.
¿qué es un sistema de crisis?
Una vez definido y tipificado el concepto de crisis hay que aplicarlo al concepto gestión y las singularidades que conlleva la unión de los dos conceptos. El concepto de gestión está vinculado al de estrategia, concentrado a un objeto, en este caso una crisis. En el que se invierten recursos y esfuerzos, usualmente patrocinados desde las instituciones. La gestión de crisis incluye un conjunto de actividades como la observación anticipada, la previsión de cómo hacer frente a una crisis y establecer protocolos para evitar, mitigar o resolver la crisis. Sepúlveda define la gestión de crisis como: “la preparación y utilización de capacidades de decisión y movilización de medios de respuesta a una situación de crisis”. Así vemos que la gestión de crisis requiere de una organización para la toma de decisiones y el uso de los recursos invertidos, por lo que se requiere un patrocino. El patrocino de la gestión suele estar fomentado por instituciones, por parte de una o más instituciones y actores convierte la tarea de gestión, en una tarea de sistemas. Como sostiene de Castro, el establecimiento de un sistema de gestión de crisis se convierte en una cuestión fundamental, añade que la previsión y el planteamiento producirá, o no, la eficacia de la gestión.
En definitiva, nos encontramos en que la gestión de crisis trata de resolver una crisis desde un conjunto de organizaciones e instituciones conectadas por el mismo objetivo y en su conjunto conforman el sistema de gestión de crisis. Se debe añadir que este sistema consta con actores políticos distintos, los cuales no siempre tendrán el mismo objetivo estratégico. Sus propuestas de gestión no serán iguales, sin embargo, la eficacia del sistema de gestión de crisis consiste en hacer converger dichos objetivos estratégicos para conformar unos objetivos comunes, del mismo modo que la mezcla de estos intereses dictara el cómo se gestiona la crisis internacional.
LA OEA EL MARCO DE GESTIÓN DE CRISIS EN AMÉRICA LATINA Y SUS HERRAMIENTAS JURÍDICAS
marco de naciones unidas
En este artículo, el marco de referencia se encuentra en el continente americano. Las normas que imperan en dicho territorio, en materia de gestión de crisis, vienen dadas por dos fuentes del derecho. Por un lado, en el ámbito internacional, nos encontramos con la carta de las Naciones Unidas y como prevé la gestión de crisis. Por el otro lado, en el ámbito regional, nos encontramos con la OEA, que siguiendo su tratado original y sus resoluciones han generado mecanismos e instrumentos para la gestión de crisis.
Según la carta de las Naciones Unidas, en el capítulo VI, relativo al arreglo pacífico de controversias, se conviene que cualquier controversia susceptible de afectar al mantenimiento de la paz y seguridad internacional se tratara de buscarle solución mediante los siguientes instrumentos expuestos en el artículo 33.1: mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección. Por lo que se refiera con la OEA se prevé la oportunidad del arreglo de controversias en acuerdos regionales. El capítulo VIII, relativo a los acuerdos regionales, se prevé, según el artículo 52, la aplicación de medidas pacíficas para la resolución de controversias por parte de las organizaciones regionales. Sin embargo, según el artículo 53, se prohíbe que ninguna medida tomada por parte de las organizaciones regionales sea coercitiva, a no ser que cuente con la autorización del Consejo de Seguridad.
Una vez revisados los marcos legales que nos emite el derecho internacional proveniente de la Carta de las Naciones Unidas, es pertinente que nos centremos en el marco regional que nos ofrece la OEA, siempre dentro de los límites de la Carta de Naciones Unidas.
marco de la OEA
En 1948 se firmaba en Bogotá el tratado interamericano constituyente de la OEA, en dicho tratado se articulaban conceptos relativos la gestión de crisis, en los capítulos V y VI, respectivamente, solución pacífica de controversias y seguridad colectiva. Previamente, en el preámbulo del tratado se expone que es indispensable la democracia representativa para hallar la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región.
El artículo 25, relativo a la solución pacífica de controversias, prevé que las medidas para la resolución pacífica de controversias sean las siguientes: la negociación directa, los buenos oficios, la mediación, la investigación y conciliación, el procedimiento judicial, el arbitraje y los que especialmente acuerden, en cualquier momento, las Partes.
Es especialmente importante el artículo 29 del tratado, en el que se resume que cualquier estado de la OEA: Si la inviolabilidad o la integridad del territorio o la soberanía o la independencia política de cualquier Estado americano fueren afectadas por un ataque armado o por una agresión que no sea ataque armado, o por un conflicto extracontinental o por un conflicto entre dos o más Estados americanos o por cualquier otro hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América, los Estados americanos en desarrollo de los principios de la solidaridad continental o de la legítima defensa colectiva, aplicarán las medidas y procedimientos establecidos en los tratados especiales, existentes en la materia. Este último artículo abre la opción, si así considerase, a que la organización pueda aplicar medidas y procedimientos para defender a los estados americanos.
El conjunto de estos tres conceptos se termina resolviendo y mecanizado en resoluciones, protocolos y cartas adicionales en el marco jurídico de la OEA que permite aproximarse a instrumentos para la gestión de crisis:
- En 1991, la asamblea general de la OEA, resuelve sobre la democracia representativa (Resolución 1080), que el secretario general a que, ante cualquier hecho que ocasione una interrupción abrupta o irregular del proceso político institucional democrático o del legítimo ejercicio del poder por un gobierno democráticamente electo en cualquiera de los Estados miembros de la Organización, deberá convocar al Consejo Permanente el que convocara una reunión ad hoc con los ministros de relaciones exteriores en 10 días para tratar la situación. Finalmente, el Consejo Permanente deberá elaborar un conjunto de propuestas, que fortalezcan el sistema democrático, basadas en la solidaridad y la cooperación.
- El 1992, se adopta por parte de la asamblea general el protocolo de Washington, en el que se añade el artículo 9, en el capítulo III de la OEA, relativo a los estados miembros de la OEA. En dicho artículo se prevé que un estado miembro podrá ser suspendido cuando un gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza. Por lo que supone un instrumento de presión para el elemento preventivo de la gestión de crisis. Sin embargo, este no ha sido usado por el momento que se ha escrito este artículo, aunque la Carta Democrática Interamericana cuenta con mecanismos similares que si han sido usados.
- El 2001 se firma la Carta Democrática Interamericana en el que se orienta el concepto democracia representativa. Se describen los elementos que la hacen posible, como el respeto a los derechos humanos y la separación de poderes, la libertad de expresión y prensa, el fortalecimiento de los partidos políticos y su transparencia, y finalmente, fomentar la participación ciudadana; todos ellos descritos en los artículos 3, 4, 5 y 6 de la carta. Además, en la carta se articulan mecanismos para la preservación de la democracia descritos en el capítulo IV: Fortalecimiento y preservación de la institucionalidad democrática (art.17 – art. 22). En el que los gobiernos podrán pedir asistencia del Secretario General o al Consejo Permanente para la preservación de la democracia si esta se viera en riesgo. Si ya se viese alterado el orden constitucional, cualquier estado miembro o el Secretario General puede solicitar la convocatoria del Consejo Permanente. Las gestiones diplomáticas y los buenos oficios serán la herramienta para resolver estas cuestiones, además se vuelve a incluir la decisión de suspender el gobierno para restablecer la democracia.
- La Convención Interamericana para facilitar la asistencia en casos de desastre, está constituida el 1996, ha sido signada solamente por seis miembros[1]. A grandes rasgos, en la mayoría de los países de la región, no la posiciona como un puntal clave para el sistema de gestión de riesgos.
[1] Colombia, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay
APLICACIONES DE LOS INSTRUMENTOS DE LA GESTIÓN DE CRISIS
resolución 1080
La resolución 1080 se ha invocado el 1991, en Haití, hacia las fuerzas militares; el 1992, en hacia el gobierno peruano; el 1993, hacia el presidente guatemalteco Jorge Serrano; y el 1996, en Paraguay, hacia el jefe del ejército Lino Oviedo. La aplicación de la resolución 1080 en estas crisis políticas se materializó en presiones políticas, buenos oficios y misiones del Secretariado General de la OEA en el estado donde ocurría la crisis. El caso en que se presionó con más severidad fue en Haití, en que la resolución se materializó en el no reconocimiento del gobierno, la imposición de sanciones económicas y en el comercio, además de suspender todas las ayudas militares y financieras. Sin embargo, la resolución 1080 queda más en desuso en el momento que se aprueba la Carta Democrática Interamericana, a la que se explicaran sus aplicaciones con más detalle.
Carta democrática Interamericana
El 2002 se aplicó el artículo 20 de la carta en Venezuela después de un golpe de estado contra Hugo Chávez. El secretario general lideró una misión en Venezuela para investigar la alteración constitucional y la violencia ocurrida. Se cooperó con el programa de desarrollo de Naciones Unidas, además se promovió las negociaciones entre los grupos opositores y el gobierno. Finalmente, culminó en un acuerdo de negociaciones, que incluía una reforma constitucional, adicionalmente, se envió una misión de observación electoral, la cual procedió de forma pacífica.
En Bolivia, en 2003, la OEA daba respaldo al gobierno ante la crisis política y la violencia que sucedía, sin embargo, no fue hasta 2005 que se envió una misión especial para dar soporte a las elecciones presidenciales y locales. El papel de la OEA fue de observador para dar legitimidad a los procesos democráticos. No obstante, en 2019 el problema persistía, y mediante la resolución CP/RES. 1140 (2259/19) se invitó al Secretario General a, que a través del Capítulo IV, dote de apoyo técnico para que las elecciones se celebren de forma transparente e independiente.
El 2004, desde la OEA, bajo los principios de la Carta Democrática Interamericana, se respaldaba al gobierno peruano y a su incitativa para lograr un amplio consenso nacional. Además, mandaba un mensaje al resto de partidos políticos y sociedad civil a dar soporte a dicha iniciativa.
El 2004, en Nicaragua, la Contraloría, entidad fiscalizadora de la república nicaragüense, anuncio que pediría la destitución del presidente y su suspensión de sueldo, por negarse a una investigación sobre el financiamiento de su campaña electoral. A lo que la OEA, bajo el artículo 18 de la carta, envió una misión para reunir a todas las partes. Finalmente, en enero del 2005, la crisis terminó con la declaración del líder de la oposición de que no apoyaría la destitución del presidente.
En Ecuador, después de un periodo de crisis políticas e institucionales. La OEA, bajo la aplicación del artículo 18 de la carta, envía el 2005 una misión para ayudar a seleccionar los miembros de la corte suprema. Otro de los objetivos de la misión era restablecer la confianza en el país, por lo que se recurrió a los medios de comunicación. Además, para dicha tarea se recurrió a la cooperación con otras organizaciones. Otra misión de la OEA se produjo en 2010, después de un intento de golpe de estado, el Secretario General viajo a Ecuador para apoyar al presidente.
El 2009, en Honduras, se produjo un golpe de estado contra el presidente Manuel Zelaya, enviado al exilio, a lo que la OEA respuesta aplicando los artículos 20 y 21 de la Carta. El Consejo Permanente exigió la vuelta pacífica del presidente exiliado, además suspendió el derecho de Honduras de participar en la OEA. Adicionalmente, el Secretario General y otros ministros exteriores ejercieron una presión diplomática para llegar a un acuerdo, que se alcanzó en 2010, finalmente en 2011 se logró que la corte suprema retirara los cargos al Presidente Manuel Zelaya, lo que se convirtió la revocación de suspensión de derechos de honduras en la OEA.
Estas son algunas de las veces que se ha invocado la Carta Democrática Interamericana que nos dejan algunos ejemplos de cómo se han gestionado las crisis. Las cuales se pueden resumir en presiones diplomáticas, asesoramiento institucional para establecer la paz como medida de gestión de crisis. El caso ecuatoriano vemos que se realizó una medida excepcional recurriendo a los medios de comunicación, elemento principal para la cohesión social y la construcción nacional.
