España es un país con un alto grado de descentralización territorial. Si bien hay competencias limitadas exclusivamente al Estado Central, el sistema territorial español concede una alta autonomía a los entes territoriales que lo conforman, a saber, las comunidades y ciudades autónomas, así como las comunidades forales de Navarra y País Vasco.
La gestión de la pandemia de COVID-19, delegada de manera casi completa en las CCAA desde el fin del primer confinamiento, ha sido un buen ejemplo de la funcionalidad de nuestro sistema territorial. Si bien existen críticas pertinentes, la enorme eficacia de la campaña de vacunación y la existencia de diferentes modelos exitosos de gestión, a veces incluso contrapuestos, han sido una buena muestra del arraigo del sistema autonómico en el país.
En los últimos tiempos, el debate entre centralismo y federalismo está cada vez más presente en la agenda. El peso creciente de Vox en el debate, con un modelo eminentemente centralista, así como la emergencia de grupos como “El Jacobino” que abogan por este modelo evidencian la actualidad de esta cuestión. Al mismo tiempo, los partidos independentistas, regionalistas, provincialistas y de izquierdas plantean un modelo de carácter federal. Desde el propio PSOE, partido de Gobierno, se han comenzado a emitir mensajes en esta dirección.
El presidente del Gobierno español, Pedro Sánchez, ha propuesto la posibilidad de llevar administraciones públicas e instituciones de Madrid a otras ciudades. Cádiz, por ejemplo, suele aparecer en el debate como una sede factible del Tribunal Constitucional, al ser la cuna del constitucionalismo español.
En la misma línea, el Partido Socialista en su 40º Congreso incluye un apartado referente a la España autonómica y la despoblación. El título del epígrafe referido a las autonomías es clarividente, “Avanzando hacia la cogobernanza federal”, el uso de conceptos como el de gobierno multinivel (heredero de la política europea) y las propuestas de “mejoras en clave federal” apuntan todas en el mismo sentido.
No es, ni mucho menos, seguro que el sistema territorial español se transforme en un sistema más federal, pero debido a la actualidad del debate parece pertinente plantearse qué pasaría con las principales políticas del Estado en ese caso.
Como en este medio lo que se analiza es la política internacional, dedicaremos este artículo a explorar por dónde podría transitar la política exterior en una España federal.
España, un país diverso
España, por sus características geográficas y culturales siempre ha sido un país eminentemente territorial, en el cual las diferentes regiones se han desarrollado socioeconómicamente de formas muchas veces dispares. Los procesos históricos, la cercanía geográfica, o los procesos de emigración, entre otros muchos ejemplos, han generado diferentes vínculos e intereses de estas comunidades a lo largo del globo, fruto de la diversidad de la que disfrutamos en nuestro país.
Sirva como ejemplo el caso de Galicia. En esta comunidad encontramos una miríada de intereses a lo largo del globo. Evidentemente el éxodo migratorio durante casi dos siglos, y que llevó a Galicia a representar un 11,5% de la población española en 1857 a solamente un 6,3% en 2019, es un factor de política internacional de primer orden.
En Argentina los descendientes de gallegos representan un 14% de la población, de hecho, Buenos Aires es conocida comúnmente en Galicia como la quinta provincia gallega. Cuba, Venezuela, Panamá o México son otros países donde la emigración gallega fue intensa. Por ejemplo, El Gran Teatro de La Habana, uno de los monumentos más icónicos del país, fue en un principio el palacio del Centro Gallego de Cuba. Más tarde, Suiza, Francia y Alemania fueron nuevos focos de emigración para los gallegos que buscaban oportunidades.
La importancia de la emigración para Galicia es tal que Fraga Iribarne realizaba actos de campaña en centros gallegos repartidos por todo el mundo. Una extensa red de centros culturales y, en cierta medida, mutualistas, con más de 80 repartidos por todo el globo. Además, el entonces Presidente de la Xunta, organizó visitas internacionales a dirigentes y recibimientos oficiales; el más célebre, el viaje de Fraga a Cuba y la posterior vuelta de Fidel Castro a su pueblo de origen en la provincia de Lugo.
Además de esta implantación en otros países gracias a la emigración, Galicia también cuenta con vínculos culturales y económicos con otras muchas naciones. A través del idioma con el mundo lusófono y de la música, la historia y la cultura, de las regiones y países europeos que reivindican un origen celta, como evidencia la participación de Galicia como invitada de honor en el Festival Intercéltico de Lorient en 2019.
En el plano económico, Galicia es sede de la empresa textil más importante del mundo, de un banco de propiedad venezolana y de una de las factorías de vehículos más eficientes del grupo PSA, además de la industria energética, pesquera o naval que dependen en gran medida de lo internacional.
Como hemos podido ver, si nos ceñimos únicamente al caso gallego podemos encontrar múltiples intereses y potencialidades en el caso de desarrollar una política exterior delimitada por la propia Comunidad. Y ésta solo es una de las 17 Comunidades Autónomas.
Encontramos casos similares por toda la península, multiplicando estas oportunidades: Las fuertes comunidades vascas en EE.UU., los vínculos históricos entre Cataluña y el resto del mediterráneo, el intercambio cultural y económico entre Andalucía y el Norte de África, las autonomías insulares y el turismo del Norte de Europa…
También existen potencialidades e intereses para comunidades ancla, como Madrid, en caso de contar con un servicio exterior propio. De hecho, la Presidenta Isabel Díaz Ayuso ha viajado a EE.UU. en una visita oficial para reunirse con senadores y empresarios norteamericanos.
En definitiva, en España existen ya, a día de hoy, una gran variedad de intereses, vínculos y oportunidades, fruto de la diversidad del país y del desigual desarrollo histórico, que pueden ser desarrollados y defendidos por servicios exteriores autonómicos con el apoyo del Gobierno para encontrar enfoques comunes.
¿Es posible un sistema policéntrico?
Muchos de ustedes se preguntarán, ¿cómo se conjugan toda esta multiplicidad de intereses?, ¿qué posición le queda al Estado?, ¿es posible garantizar la lealtad institucional?
Estas preguntas, de mucha pertinencia, están estrechamente relacionadas con un episodio más o menos reciente que afectó de pleno a nuestro servicio exterior. Me refiero a las “embajadas» catalanas y a los episodios de deslealtad que terminaron por justificar una Ley de Acción Exterior, conocida popularmente como Ley Margallo.
Esta ley, que obliga a las CCAA a informar de buena parte de su acción exterior al gobierno, tiene dos objetivos principales; por una parte, la de coordinar, y por otra, la de controlar para evitar deslealtad constitucional. Así, supone un buen marco desde el que desarrollar el sistema policéntrico al que nos referimos.
Garantizando siempre que la Seguridad Nacional y Defensa quede bajo competencia del Estado central, y gracias al desarrollo de este instrumento jurídico, sería posible descentralizar, más todavía, elementos de la política exterior como la diplomacia cultural o económica y desarrollar servicios exteriores profesionalizados en cada CCAA, al tiempo que se garantiza un apoyo, coordinación y control de la acción exterior por parte del Gobierno de España.
Del mismo modo sería importante regular los posibles conflictos de interés entre CCAA en el ámbito internacional en tanto que exista transparencia suficiente y mecanismos de mediación para evitar deslealtades entre entes territoriales del país.
En una Europa de las regiones, donde los intereses económicos en lo internacional son cada vez mayores y más fuertes y la diplomacia cultural tiene un mayor peso, la descentralización de los asuntos exteriores podría ser una innovativa forma de reforzar la diplomacia española en su conjunto. El servicio exterior español no tendría que abandonar sus funciones, sino simbiotizarse con los intereses de los entes territoriales y mantener intacta su acción exterior donde sea necesario, al tiempo que apoya la acción de las CCAA.
Existen razones para creer que un servicio exterior descentralizado podría implicar potencialidades para la política exterior española en caso de que se avance hacia la federalización del país. Gracias a la Ley Margallo y a las oportunidades que ofrece la diversidad territorial y cultural de España existen instrumentos que facilitarían la implantación de un modelo radicalmente diferente al actual.
Esto solamente es un ejercicio de ficción y la realidad del asunto pasará por ver cómo se desarrolla el debate territorial en España y hacia qué camino lo llevan las fuerzas políticas del país. En cualquier caso, sirva como una puesta en valor de la diversidad como herramienta para la política exterior española.
