Las tragedias parecerían llegadas para unir a la Unión Europea.
Antes de la pandemia, la Unión Europea parecía una institución estancada, poco atractiva. Las políticas de austeridad impuestas durante la crisis financiera empezada en 2008, el desorden de las políticas migratorias o el Brexit, habían causado una pérdida de legitimidad. Además, el estancamiento del proceso de integración había frenado la ambición europea de configurarse como una potencia internacional y habían empujado de alguna manera el auge y la llegada al poder de partidos no tan europeístas. La etapa pandémica le ha servido a la Unión Europea para acercar las posiciones de los Estados miembros, ha afianzado su autoridad de organización supranacional y le ha hecho ganar legitimidad con medidas extraordinarias como el fondo Next Generation UE. Ya entrados en una fase final de la pandemia, otra tragedia llega para servir de pegamento para la UE: la invasión de Ucrania por parte de Rusia. La Unión Europea y sus instituciones se han visto obligadas a ejercer un papel más grande del que estábamos acostumbrados a ver en otras crisis internacionales. Las acciones que se han implementado desde el primer día de guerra están jugando un rol fundamental en el desarrollo del conflicto y en las posiciones de los países beligerantes.
La condena unánime a Rusia se ha concretado en severas sanciones económicas. El primer paquete de sanciones en esta crisis – sanciones a Rusia por parte de la UE se vienen aplicando desde la anexión de la península de Crimea – fue aprobado el día anterior a la invasión, luego del reconocimiento por parte de Putin de las dos repúblicas autoproclamadas independientes de la región del Donbás. A este siguió otro paquete de sanciones, que ha profundizado las medidas restrictivas en ámbito financiero, energético, tecnológico, de visados y sanciones individuales dirigidas a Putin y su ministro de exteriores Lavrov. El 28 de febrero se declaró el cierre del espacio aéreo europeo a las aerolíneas rusas, la prohibición de transacciones con el Banco central ruso y la exclusión de Rusia del circuito SWIFT. Las medidas restrictivas han empezado a mostrar resultados además de consecuencias graves sobre la economía del agresor y la UE está decidida a aumentarlas si fuese necesario.
Si la política de sanciones económicas no es nada nuevo en las relaciones entre la UE y Rusia, las acciones de apoyo militar a la agredida Ucrania sí representan una inédita decisión. La UE ha creado enseguida un órgano para coordinar la compra y entrega de armamentos para enviar a Ucrania, y sus Estados miembros han ido aprobando paquetes de ayuda militar. Las medidas de asistencia militar para Ucrania ascienden a un gasto total de 500 millones de euros, hasta el momento, pues se irán seguramente adaptando a las exigencias de las fuerzas militares ucranianas, a la extensión temporal del conflicto y el grado de violencia del ataque ruso. A pesar de que Putin ya había dado muestra de su autoritarismo en política interna y de querer revivir la inclinación imperialista de Rusia con la invasión de Crimea, Moscú no se concebía como una concreta amenaza militar para la Unión. Un ataque militar a gran escala en Ucrania no era algo que los líderes europeos habían seriamente tomado en cuenta, ni cuando los informes de la inteligencia estadounidense empezaron a alertar sobre esta posibilidad a comienzos de este año.
La determinación demostrada por las instituciones europeas desde el comienzo de la invasión tienen múltiples razones, de principios, históricas y de realpolitik.
La presidenta de la Comisión Europea Ursula Von Der Leyen, en las declaraciones de apertura de la reunión de Versailles, afirmó que “nuestra respuesta hoy al atroz ataque de Rusia a Ucrania determinará tanto el futuro de Ucrania como el de la Unión y más allá del continente europeo”, después de subrayar que el ataque de Putin es una agresión a los valores fundacionales europeos: los principios de democracia, soberanía nacional, autodeterminación de los pueblos y de solución pacífica de las controversias.
El ataque ruso mina las ideas europeas sobre la configuración del sistema internacional. El fin de la guerra fría había hecho desaparecer en Europa la angustia de la amenaza nuclear y el proceso de integración europeo, nacido desde las cenizas de la segunda guerra mundial, se había reforzado con la caída del muro de Berlín primero y de la Unión Soviética después. El consensum sobre la democracia y la autodeterminación de los pueblos en el continente, a pesar de que haya habido conflictos en las regiones orientales, se iba profundizando con el paso de los años y alejaba la mera posibilidad de concebir un paso atrás de la Historia. Sin embargo, cuando la historia golpea con su crudeza a tus puertas, la realpolitik se impone y obliga a reaccionar. La invasión rusa de Ucrania conlleva una amenaza para Europa como continente y para la Unión Europea como organización internacional. Es una amenaza en términos de valores democráticos, y una amenaza física y real si Putin quiere llevar el conflicto a las últimas consecuencias y utilizar armas no convencionales (químicas o nucleares), o tiene planes de extender el conflicto a otros países que formaban parte de la esfera de influencia ruso-soviética llegando a territorio UE. No tomar posiciones frente a la agresión rusa hubiera devuelto los países europeos al error de la política del appeasement que utilizaron hacia Hitler antes de la invasión de Polonia en 1939, que dio comienzo al segundo conflicto mundial. Tomar posición contra la potencia rusa también comporta retos y riesgos que Occidente junto con la UE están empezando a experimentar.
Hay que dar un paso atrás para explicar las razones que han hecho necesario que una organización como la UE se perfilara como un actor fundamental en este conflicto.
La Unión Europea ha jugado un papel en Ucrania ya desde antes de 2014, en el intento del país de salir de la esfera de influencia rusa. Sin ahondar en los sucesos de aquel periodo, la frustrada demanda ucraniana de entrar a formar parte de la UE, o al menos de tener con ella una relación económica privilegiada, con el objetivo de independizarse de la relación de sumisión a la potencia rusa, fue una de las razones que provocaron las revueltas de Maidan y el consecuente estallido, que terminó lamentablemente con la anexión de Crimea por parte de Rusia y la proclamación de independencia de las dos repúblicas de Donetsk y Lugansk. Desde la caída de la Unión Soviética y la consecuente independencia de las repúblicas que la configuraban, estos “nuevos” países trataron de construir estado-nación en territorios habitados por nacionalidades diferentes, antes acostumbradas a vivir bajo el mismo paraguas soviético. Ucrania ha oscilado entre filorrusismo y europeísmo. Sin lugar a dudas la creación de la UE, su proceso de ensanchamiento hacia al este, ha funcionado como polo atractivo para políticos y buena parte del pueblo, sobre todo entre la juventud nacida en Ucrania ya no en la URSS. En 2014 se firmó el Acuerdo de asociación entre la Unión Europea y sus Estados Miembros y Ucrania, que contiene acuerdos y medidas en diversos ámbitos, desde el económico hasta el militar, sentando las bases para una eventual proceso de adhesión del país eslavo a la organización. Cuando vientos de guerra empezaban a soplar y Estados Unidos informaba de los planes de Putin de invadir Ucrania, la demanda ucraniana de adhesión a la UE volvió a resonar, y a las cuatro días de la invasión militar —el 28 de febrero— el presidente ucraniano Zelensky solicitó el ingreso del país a la Unión Europea.
Las acciones implementadas hasta el momento conllevan importantes retos a corto y largo plazo. Vamos por puntos.
defensa
La financiación para la defensa, el envío de armas y tecnologías militares a Ucrania supone la caída de un tabú para la Unión. Crea un antecedente y vuelve a abrir el debate sobre la necesidad de construir un sistema de defensa y seguridad común: algo que no es nuevo, pero que siempre ha encontrado la oposición de algunos miembros, pues el rearme no había sido un objetivo de los proceso de la integración de los países europeos, más bien todo lo contrario. La CEE antes y la UE después nacieron con el objetivo de garantizar la paz entre los países miembros a través de la cooperación económica, científica, cultural, y crear un espacio territorial y político de promoción de la paz internacional junto con los derechos humanos. Durante décadas, el aspecto militar no ha sido considerado prerrogativa de este tipo de organización, también considerando que la mayoría de los países miembros pertenecen a la OTAN, y por ende, ya tendrían “resuelta” la necesidad de defensa internacional en el remoto caso de ataque bélico. El Tratado de la Unión Europea dedica una sección completa a la política de defensa y seguridad y abre a la posibilidad de que se cree un aparato militar que operaría en misiones militares fuera de la UE, que tuvieran como objetivo el mantenimiento de la paz internacional, siempre y cuando el Consejo Europeo así lo decida por unanimidad. El artículo 42.2 explicita que los países miembros deberán adoptar esta decisión conforme a los mandatos de sus respectivas constituciones nacionales, lo que podría ser un obstáculo a que esta política común se haga real considerando el espíritu pacifista común a muchas constituciones europeas. El tema de la creación de un ejército común europeo volvió a sonar hace unos meses cuando se presentó la llamada Brújula estratégica, un nuevo plan de defensa europeo que comprende la creación de un cuerpo de despliegue rápido conformado por 5000 militares. El plan no ha sido debatido todavía en el Consejo Europeo, pero la situación actual podría cambiar los pronósticos y revertir la tendencia histórica, lo que comportaría un inesperado giro del papel de la Unión Europea en la mesa geopolítica. Mientras el debate sigue en standby, la declaración de Versailles de hace algunos días demuestra que la UE necesita afrontar el tema, y pone entre los primeros objetivos el aumento del gasto en defensa para los Estados, la cooperación en materia científica y el apoyo a la creación de empresas dedicadas a la defensa. Los Estados de la organización ya están adaptando su política interna a las nuevas exigencias a las que ha dado lugar la guerra. Alemania prepara un histórico rearme del país, como anunciado por el nuevo canciller Olaf Scholz, España se ha fijado el objetivo de aumentar los gastos de defensa hasta el 2% del PIB, como exigido por la OTAN y en Italia la Cámara de los diputados ha aprobado un decreto para el aumento del gasto militar para pasar del 1,54% actual del PIB al 2%. Esta incipiente “revolución” puede ser vista como un éxito esperado por muchos. Sin embargo, es un éxito que pone en entredicho la vocación y misión pacifista con la que la organización nació. ¿Qué podría significar a largo plazo el rearme europeo? ¿Aumentará la seguridad de la Unión frente a las amenazas mundiales o provocará un aumento del recurso a la violencia en las relaciones internacionales?
independencia energética
A medida que las consecuencias del cambio climático se han hecho evidentes, los Estados se han visto obligados a pensar en planes de transición energética. El conflicto entre Rusia y Ucrania añade un nuevo reto: la independencia energética, considerando que el primer proveedor de gas para los países de la UE es Rusia. En las últimas semanas los precios de las materias primas se han disparado y están obligando a varios gobiernos europeos a tomar medidas para ayudar a la ciudadanía a enfrentar los gastos. La independencia del petróleo, carbón y gas natural rusos es el segundo objetivo fijado en la declaración de Versailles, que se debería alcanzar a través de planes de refuerzo de las energías renovables, la diversificación de los proveedores, la mejora de la eficiencia energética y la reducción del consumo. Uno de los países más dependientes del gas ruso es Italia, que ya está manteniendo conversaciones con Argelia y Libia para aumentar la compra de gas desde estos países (actualmente, segundo y tercer proveedor). Esta urgencia de autonomía energética desde Rusia evidencia sin duda la falta de coherencia habida hasta ahora (los países europeos que por un lado condenaban a Putin y le imponían sanciones, por el otro le seguían comprando materias primas), y subraya el retraso con el que llegan a la conversión del modelo energético. ¿Será Europa capaz de conseguir la independencia al mismo tiempo que supere el modelo energético basado en materias primas finitas?
acogida de prófugos
La inmigración en Europa ha sido siempre enfrentada como un reto de seguridad interna y no han sido pocos los problemas que la falta de cohesión en las políticas migratorias a nivel europeo ha generado, sobre todo para los países del mediterráneo y del este. En esta ocasión, la UE ha puesto en marcha un esfuerzo de solidaridad enorme, demostrando una rapidísima capacidad de acción y gestión de la llegada masiva de prófugos ucranianos, en su mayoría mujeres y menores. El compromiso europeo con Ucrania se ha manifestado sobre todo con una acción concreta: la Unión Europea ha implementado la directiva para otorgar de manera inmediata la protección internacional a los prófugos de guerra, pensada hace veinte años y nunca activada para ninguna otra crisis de refugiados. Ha puesto en marcha acciones solidarias, becas, permisos, ha aumentado convenios de colaboración entre instituciones académicas. Este enorme, rápido y conmovedor esfuerzo demuestra que en realidad la Unión Europea y sus países miembros cuando tienen la voluntad política tienen también la capacidad material y económica de acogida y atención a las personas vulnerables. Si de momento la acción europea suscita admiración y solidaridad, también pone retos: ¿Este momento histórico ayudará a las instituciones europeas a ser más abiertas hacia la migración en el futuro? ¿Este antecedente podría ayudar a sentar las bases para una mejor acogida para otras personas necesitadas? ¿Este ímpetu de solidaridad nos cansará? Si bien esta acción puede sentar un precedente, no garantiza que este gran esfuerzo humano y político se repita en relación con otros prófugos. Si así fuera, la UE quedaría bastante mal.
diplomacia
El camino de la diplomacia, uno de los mayores retos que las circunstancias imponen. Sin embargo, parece poco transitado por la Unión Europea. Si bien individualmente algunos líderes europeos han mantenido conversaciones con las partes, y otros han viajado a Kyiv para apoyar al presidente ucraniano, la UE en su conjunto no puede presumir de una posición externa o super partes que le permita sentarse en la mesa de negociación y mediar entre los países en guerra. O, más bien, no ha querido jugar ese papel: el envío de armas a Ucrania la convierte, aunque indirectamente, en un actor del conflicto. Es evidente que el camino de la diplomacia debería primar, no sólo porque es conforme con el espíritu europeo, sino también porque el actual desarrollo del conflicto (recrudecimiento de los ataques a la población civil, graves pérdidas en las fuerzas armadas rusas, y una inesperada resistencia militar y civil ucraniana que igual no sabemos cuanto pueda aguantar) nos hace ver que sin una negociación que lleve a un cese al fuego y luego a un acuerdo de paz, la invasión de Ucrania podría transformarse en uno de los tantos conflictos estancados (véase Afganistán) que alargándose durante años terminan destruyendo un país, un pueblo, su economía e instituciones. Y esto no sería justo.
